|
“城鎮(zhèn)化”和“金融風險”是2013年經(jīng)濟工作的兩個關(guān)鍵詞。一方面，據(jù)有關(guān)機構(gòu)測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達30萬億元。在有限的地方政府財力下實施如此龐大規(guī)模的投資，迫切需要解決資金來源問題。另一方面，圍繞地方政府債務風險治理，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部門去年年末聯(lián)合發(fā)布通知，嚴厲制止地方政府違法違規(guī)融資行為。
因此，既要積極推進城鎮(zhèn)化建設，又要防范債務風險，迫切需要注重財務約束，防止地方政府舉債形成“斷崖”。
現(xiàn)行以融資平臺為基礎(chǔ)的地方政府債務形成機制，已難適應城鎮(zhèn)化建設融資之需，且存在很大的金融隱患。受《預算法》規(guī)定地方政府不得舉債，以及《擔保法》規(guī)定國家機關(guān)不能作為保證人的法律約束，近年來以融資平臺作為承債主體的地方政府債務融資模式快速興起。截至2010年末，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，政府負有償還和擔保責任的或有債務總計9.05萬億元，已明顯超出當年全國財政收入，每年僅債務利息負擔就達6000億至7000億元。
雖然此后清理融資平臺政策使得平臺貸款增長放緩，但城投債發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)爆發(fā)式增長，去年全年發(fā)行量超過8000億元，同比增長超過130%。去年第四季度，我國宏觀經(jīng)濟企穩(wěn)回暖，主要是受到政府投資項目拉動。在巨大融資需求壓力下，一些地方政府各顯神通，甚至出現(xiàn)一些違法違規(guī)融資行為。這些情況表明，以融資平臺為承債主體的地方政府債務形成機制，不僅沒有起到規(guī)范地方政府融資行為的作用，而且極易引發(fā)金融風險。
主要原因在于，財務約束機制缺位，造成地方政府“重融資輕償還”觀念較為普遍，短期行為傾向明顯，故而較難實現(xiàn)政府債務資金平衡。雖然土地可以成為政府債務擔保或償債資金來源，但真正可供開發(fā)使用的土地資源畢竟有限。過度依賴土地出讓收入，寅吃卯糧，不僅限制地方經(jīng)濟未來發(fā)展空間，而且極易形成土地粗放使用、規(guī)劃不盡合理的局面。特別是為維持較高土地溢價率，地價上漲推高房價也成為樓市調(diào)控的重要難點之一。即使可以修改法律，允許地方政府發(fā)行市政債籌集城市基礎(chǔ)建設資金，但如果缺乏財務約束機制，地方政府舉債的潛在金融風險依然不減。像美國這樣市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，地方政府破產(chǎn)也不鮮見。
從根本上說，需要從財務約束角度規(guī)劃地方政府城鎮(zhèn)化建設融資。每一筆城鎮(zhèn)化建設資金的籌集和使用，要有相對應的科學合理的償還計劃，其主要還款資金來源應是項目建成后的收費以及地區(qū)稅收。
當然，要實現(xiàn)地方政府債務資金自求平衡，需要加強配套建設。首要還是要改變地方政府唯GDP論的政績觀，要積極引導地方政府從長遠角度謀劃地方經(jīng)濟發(fā)展，政府債務形成規(guī)模要與地方整體經(jīng)濟社會發(fā)展相一致。應強調(diào)有限的政府償債能力，保持合理的債務率，避免城鎮(zhèn)化成為地方政府無節(jié)制“圈錢”的借口。
|