十八屆三中全會《決定》提出，實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)權威專家表示，“負面清單”有望從區(qū)域到全國，從試點到全面鋪開，這是我國投資管理體制一項顛覆性、革命性的根本變革，意味著我國已經(jīng)施行35年之久的審批投資管理體制將面臨終結。此外，這也是開放倒逼市場化改革提速，從制度上實現(xiàn)簡政放權，政府管理體制變革跨出重要一步。
外資管理體制迎來第四輪變革
對外經(jīng)貿(mào)大學外國直接投資研究中心主任盧進勇對《經(jīng)濟參考報》記者表示，“負面清單”是發(fā)達國家普遍采用的模式，即把不開放的行業(yè)列一個清單，明確告訴對方這些行業(yè)不開放或存在限制，而未列入清單的就是開放的，由此可以簡化對外資進入的審批管理。而準入前國民待遇實質(zhì)是把外資和內(nèi)資從設立前、設立、設立后各個環(huán)節(jié)都同等對待。
目前我國一直采用的是外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄模式，這份由國家發(fā)改委和商務部制定的目錄中，列出了我國對外資鼓勵類、限制類、禁止類行業(yè)。此外，還有中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)指導目錄作為補充。
“我國外資管理體制將告別指導目錄模式，變?yōu)榕c國際規(guī)則接軌的‘負面清單’，這是意義不亞于入世的一場巨大變革。此項改革加上《決定》中提到的進一步放開外資準入，改革和開放的程度之大具有革命性意義和根本性變化，可以說是我國改革開放以來，外商投資管理體制的第四次變革。”盧進勇表示。
他回顧說，第一輪改革是在1986年，國務院出臺進一步鼓勵外商投資的規(guī)定；第二輪是1992年，鄧小平南巡講話，對外資放開了很多領域；第三輪是2001年，中國加入世貿(mào)組織，是“協(xié)議開放”；而這次是把外資企業(yè)看作國內(nèi)企業(yè)一樣的投資主體，設立了“準、負、中”(準入前國民待遇、負面清單、競爭中立)的原則，這一點非常重要。而且，除了第三輪之外，其余三次都是“主動開放”。
我國首份區(qū)域性的負面清單，于今年9月底在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)出爐。此外，我國與美國正在談判的中美雙邊投資協(xié)定已經(jīng)確立了“準入前國民待遇加負面清單”的模式。而三中全會《決定》中為加快完善現(xiàn)代市場體系而進行的一攬子改革決定，則為負面清單制的全面推開形成了保障。
社科院學部委員張卓元表示，“上海自貿(mào)區(qū)的清單可以參考，國外的一些清單模式也可以拿來借鑒。但最終還是要根據(jù)國內(nèi)的具體情況進行調(diào)整，我想在制定標準上相關部門已經(jīng)有共識，一些涉及國家安全等領域會進入負面清單，但市場競爭的部分還是會交給市場。”
“全面推開的負面清單，應該不是簡單地從形式上匯總原有投資目錄中禁止和限制的類別，而應該只列入禁止的，并且禁止的條目要比原來大幅度減少。限制的條目只要在設立和經(jīng)營的過程中加上條件即可，仍然可以投資。”盧進勇說。
商務部研究院外資部主任馬宇在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，負面清單在準入環(huán)節(jié)擴大了開放，但外商投資管理體制改革并不止于準入環(huán)節(jié)。
馬宇說，市場準入的開放，最終體現(xiàn)在負面清單中，負面清單本身要短、要公開透明。此外，緊跟著后面還有一系列涉及外資管理體制的改革，比如我們現(xiàn)在的政策是對外商投資全面審批。立項和備案的項目法律規(guī)定必須審批，審批完了才能注冊。根據(jù)現(xiàn)在的改革方向，項目立項這些就應該取消。
此外，現(xiàn)行的外資三法需要進一步修改，還涉及發(fā)改委、商務部、工商總局三個部門的職能調(diào)整和重新定位。“所以說，這是非常重要的改革，是對我們現(xiàn)有的實施了35年的投資審批管理制度的顛覆性改革。”馬宇說。
探索負面清單延伸至內(nèi)資
目前，負面清單管理制度主要針對外商投資。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長王一鳴建議說，下一步(負面清單)可以延伸到國內(nèi)投資，以后的項目審批制度都可以逐步按這個套路來，用開放倒逼改革。
記者注意到，目前除了上海自貿(mào)區(qū)對負面清單的探索之外，有些部門已經(jīng)開始嘗試面向內(nèi)資的“負面清單”。
14日，工信部在學習傳達三中全會精神時表示，確保到2015年部機關行政審批項目減少1/3以上，推動廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，引入民資進電信業(yè)，運用“負面清單”方式抓好企業(yè)減負等措施落實工作。
11日，北京市經(jīng)濟和信息化委主任靳偉表示，北京明年將出臺一個嚴于國家標準的工業(yè)行業(yè)的準入目錄，列入這個“負面清單”的原則上不再審批。
不過也有專家表示，“負面清單”應該只是針對外商投資，沒有必要再設立針對內(nèi)資的“負面清單”。即使設立，也應該與外資區(qū)分開，而且清單內(nèi)容要非常短。
發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平對《經(jīng)濟參考報》記者表示，“如果按負面清單的本意，是除了特定領域之外，對各類主體一視同仁。除了外資之外，沒有必要對某種性質(zhì)的投資主體單獨設立負面清單，比如說如果針對民間資本單獨設立一個負面清單，有悖于公平競爭的要求。”目前我國沒有單獨針對民間資本投資的目錄，相關規(guī)定零散地分布在一些法律法規(guī)條文中。
馬宇也認為，在執(zhí)行落實中，要防止出現(xiàn)為了部門權力利益，打著“負面清單”的旗號，行限制、設門檻之實的“偏差”。“比如說，產(chǎn)能過剩、環(huán)保等，我認為都不應成為政府插手設限的借口，有些可以由法律法規(guī)來監(jiān)管，而不是要在市場準入端用行政手段限制。”
開放倒逼市場化改革提速
專家表示，“負面清單”體現(xiàn)了“放權”和“市場化”的改革思路，其意義和影響不止體現(xiàn)在投資領域，而是對全面市場化改革的倒逼。
復旦大學龔柏華教授對《經(jīng)濟參考報》記者表示，過去我們往往是“一事一議”，“具體情況再看”，但現(xiàn)在“負面清單”是事先就議清楚。也就是說，之前的一些“情況談不清楚”的審批權將“交出去”。這將帶動我國行政管理體制和理念的巨大變革。
國泰君安首席經(jīng)濟學家林采宜表示，負面清單的制定具有里程碑的意義，有利于減少行政權力對經(jīng)濟領域的干預，提高政府效率。改變政府管理模式，減少權力尋租，政府自由裁量權被逐步取消。
國家行政學院經(jīng)濟學部副研究員馬小芳說，在現(xiàn)有體制中，最難改革的就是審批制度。目前實施正面清單管理的一個嚴重弊端是，政府管的多，留下了很大的尋租空間。另外，在正面清單管理模式下，企業(yè)投資往往跟著政府產(chǎn)業(yè)指導目錄和產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠目錄的“指揮棒”走，市場作用難以充分發(fā)揮。
馬小芳指出，負面清單管理是從根本上和制度上實現(xiàn)簡政放權，真正把權力一放到底，非常具有向全國推廣的意義。