長期令人困擾的中國地方政府性債務管理問題現(xiàn)在有了最新解決辦法。國務院近期下發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱意見)，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式，并堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
地方政府可依法適度舉債
由于多年來對地方政府性債務難以形成一個有序、有效、可預期的管控格局，地方債務問題日益嚴重。據國家審計署去年公布的數(shù)據，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期。
為從根本上解決地方債難題，國務院最近發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，其中明確表示，賦予地方政府依法適度舉債權限。對此，財政部有關負責人解釋說，政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。
“地方政府存在適度舉債的客觀需要”，國家發(fā)改委投資研究所“地方政府債務融資可持續(xù)性研究”課題組負責人林勇明在接受本報記者采訪時表示，地方性公共基礎設施的投資主要是由地方政府承擔的，這些投資的資金不能只靠地方政府當期有限的財政收入，而是需要地方適度舉債，用于社會經濟發(fā)展所需要的公共建設，以這些項目所產生的長期收益作為將來逐步還款的資金來源。只要舉債的錢是用于必要的公共投資，且規(guī)模適度、期限合理，就能實現(xiàn)地方財政長期動態(tài)的平衡。
地方政府發(fā)債利大于弊
之前，中央不允許地方政府自主發(fā)債，為填補經濟社會運行中在教育、文化、醫(yī)療、供水、供氣、綠化和環(huán)保等方面的一系列供求缺口，地方政府只能通過各種辦法籌措資金，造成政府債務隱性化等更大風險。
“以‘走旁門’的方式舉債，就會形成一個不透明、不規(guī)范的地方債市場，以此模式來進行地方政府債務融資，除了看得見的成本與風險，還有看不見的成本與風險——就是損害了全社會的市場與信用基礎。地方政府進入的是一塊不規(guī)范的市場，難以成為合格的市場參與者，這也會拖延政府治理結構改革、政治文明建設的進度。”林勇明指出。
修明渠、堵暗道，《意見》明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式。《意見》要求，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
允許地方政府自主發(fā)債有諸多好處。國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟部巡視員魏加寧認為，有助于地方政府債務“暗翻明”，利于中央政府對地方政府債務的風險控制;有利于為地方政府打開正規(guī)的融資渠道;有助于加強地方人大對地方政府舉債行為的監(jiān)督;有利于增強商業(yè)銀行資產的流動性和選擇性;有利于中介組織、新聞媒體和人民群眾對地方政府舉債行為的監(jiān)督等。更重要的一點是，地方政府發(fā)債可以成為財稅體制改革的突破口。
發(fā)債要“鼓勵適度、嚴懲過度”
“允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強管理，有堵有疏。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為。林勇明表示，應以“鼓勵適度、嚴懲過度”為嚴明紀律的尺度。有效的風險防范與違規(guī)處罰機制建立后，“放開”才會更自信、才會向更大的范圍拓展。
《意見》要求，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。林勇明分析，引入地方政府舉債責任自負的制度安排，就是要促使其成為獨立承擔債務風險的財務主體和責任主體——依據自身信用，從市場融資，并自擔風險。
為強化地方政府發(fā)債的風險約束機制，《意見》明確，對地方政府債務實行規(guī)模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
有關專家建議，今后，要強化財政紀律約束。在地方政府債券發(fā)行、資金使用和償還全過程中，應強化信息披露監(jiān)管。林勇明認為，未來應加強中央、債權人、公眾三方的監(jiān)督、約束，并通過引入事后懲罰機制、責任追溯機制，增強其自律性，從而逐步建立法治化的全方位的管理約束機制，這是逐步放開地方債務市場的前提。
