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如果沒有持續的財力保證，農村最低生活保障制度很難持續。類似于低保的制度安排都應該歸于全國性的公共產品，由政府通過發行類似教育券的形式向低保人群提供補助。
日前召開的國務院常務會議決定，今年將在全國建立農村最低生活保障制度。據估算，這項政策將使我國3000萬生活困難的農村居民獲益。我們在為這項制度的實施歡欣鼓舞的同時，也不禁對政策的持久性和有效性心懷擔憂。
在二元的體制下，中國對農民的救助是臨時性的，最低社會保障制度的建立，改變了這一特征。系統的制度設計至少從形式上體現了一種公平，同時，也彰顯了政府承擔公共風險的最本質特征。
低保制度的出現是市場失靈的結果。以追求效率為第一要務的市場很難解決收入分配不公的問題，也就是說，有很多人是難以承擔市場風險的，那些病殘、年老體弱喪失勞動能力等生活常年困難的農村居民尤甚。低保制度的建立，實則是政府主動去承擔風險的結果，是政府給民眾發出的一個信號。即，公民的稅款用到了實處，當意外的災害讓你失去承擔風險的能力時，有政府為你擔保。公民個人的最優行動便是努力地追求效率，政府努力地解決公平，分工協作，相得益彰。
政府的這種做法，實質上是一種承諾，而承諾必須是可信的才有價值。承諾如何可信？持續的財力支持。對于政府來講，推出一項得民心的制度并不難，難的是好的制度能否持之以恒。相對于以前的可以相機抉擇的救濟制度，制度化的農村最低保障對政府財力的約束更加強烈。如果沒有持續的財力保證，這一制度很難持續下去。這也是人們在歡欣之余最大的擔憂。
根據國務院的要求，農村最低生活保障制度以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對財政困難地區給予適當補助。這是沿襲了過去農村政策的一貫做法，即，中央許下諾言，地方實踐。任何的政策變化都會引起權利的變化，財政政策是公共權利與私人權利的轉換器。在地方與中央、財權與事權不對稱的制度背景下，中央的許諾與地方的執行不可避免地會產生沖突，在一些落后的地區更是如此。中央與地方需要在成本分擔與收益分享方面進行博弈。如果成本明顯高于收益，地方政府只能是通過壓低標準、減少人數等來完成任務。在轉軌時期中央與地方的博弈中，我們會發現此類的沖突比比皆是。從教師工資的拖欠，到小學義務教育只有依靠社會捐款才有希望等等。如果不從轉移支付制度上進行徹底的改變，低保制度會不會也是這樣不盡如人意，不得而知。
從經濟學的視角考察，我們會發現，類似于低保的制度安排都應該歸于全國性的公共產品一類。政府通過發行類似教育券的形式向全國的低保人群提供補助，從技術上可以做得到的，從中央的財力上來講，也是可以保證的。這對于落后地區的制度實施尤其重要。
這其實說明了這樣一個道理：單純地依靠政府來解決低保問題存在著極大的風險。那么，如何來解決這個問題？答案是從哪里來，就到哪里去。農村低保群體面對的窘境，是一個市場風險累積的過程。除個別的人以外，他們中的大部分如果在風險來臨之前進行了預防，這種境遇在很大程度上是可以避免的。這種窘境的形成，要么是因為控制不住自己的消費欲望，導致入不敷出；要么是沒有接受良好的教育，人口紅利在老年后迅速減弱；要么是沒有參加適當的保險，人身受到傷害沒法得到補償；要么是在年輕時沒參加社會保險，以至于沒有養老金，也沒有失業金。對于這些存量風險，政府必須通過制度安排來化解，而對于新增的風險，即，如何減少新的低保人群的出現，則需要政府下更大的工夫。這里的事情很多，其中最重要的是醫療與教育，前者可以馬上治病，后者則可以從根本上解決這個問題。
（清華大學公共管理學院） |