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 10月23日提請全國人大常委會首次審議的國家賠償法修正案草案，增加了保障和便利賠償請求人及時獲得賠償的程序性規定，對協商程序作出規定，還首次將精神損害明確納入國家賠償范圍。這種種引人注目的變化，既源于賠償義務機關對賠償責任的自認，又源于學界、公眾以及媒體多年來的多方吁請。
國家賠償法自1995年1月1日施行至今已逾13年。因立法設計、觀念障礙、制度梗阻等等原因，其實踐一直不盡如人意。諸如歸責原則單一、賠償范圍過窄、賠償標準過低、賠償程序極不科學等等立法之弊，法學家和評論人近年來多有論述，并有相應的改革建言。
從這次媒體披露的草案內容來看，不少改進正是對民意的善意汲取。但仍有一些條文離公眾的期待有一定差距。
其一，草案雖在精神損害賠償方面有了突破性進展，相關規定卻嫌用語模糊，這在一定程度上降低了法條的可操作性。草案規定：“致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”這一條款實則把“消除影響，恢復名譽，賠禮道歉”等精神層面的“賠償”，作為精神受損的公民的主要救濟方式。而為公眾最期待的“精神損害賠償”（物質賠償）則需“造成嚴重后果”這一前置條件。至于何為“嚴重后果”，草案并未界定。司法實踐中不可避免地要把這一判斷交由賠償義務機關來自由裁量。如果沒有更細致的程序約束，“精神賠償不賠”恐還將繼續存在，賠償義務機關一句“造成后果又不嚴重”就可輕易塞責。
其二，草案規定：賠償請求人憑生效的判決書、復議決定書、賠償決定書或者調解書，向賠償義務機關申請支付賠償金。賠償義務機關應當自收到支付賠償金申請之日起七日內，依照預算管理權限向有關的財政部門提出支付申請。財政部門應當自收到支付申請之日起十五日內支付賠償金。
這一規定的有效實施，仍建立在賠償義務機關的道德自覺上，筆者認為，僅僅規定賠償義務機關“應當支付”是十分蒼白的。國家賠償法執行不力，其實并非因為當地財政部門不配合。相反，地方人大每年在預算中均為國家賠償留足了經費。只是賠償義務機關害怕向財政申請國家賠償經費之后，還會遭行政追究甚至刑事追究，因而經常壓案不報或與當事人尋求私了。立法應解決的，應該是賠償義務機關不依法賠付的具體責任。如行政處罰法中規定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；（二）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執行。”國家賠償法也應參照行政處罰法，明確規定在賠償義務機關逾期不履行賠償責任的情況下，行政相對人有權采取哪些強制執行措施。而且被追加的處罰款要及于對逾期負有責任的官員。
其三，草案仍然堅持“誰侵害誰賠償”原則，賠償義務機關實則就是實施侵害行為的機關或實施侵害行為的公務員所在的機關。
這種違法主體與賠償義務機關相一致的程序規定，意在體現對侵權者的懲罰，從而促進依法行政。然而由于賠償和政績之間有微妙關系，違法機關往往不愿意履行賠償義務——雖然國家賠償的經費由財政列支，但違法機關大多不會主動向財政申請專項賠償經費，因為一旦申請，就意味著承認了該申請機關有違法行為。這無異于向當地政府“自首”，在得到國家賠償專項撥款的同時，往往也伴隨著對責任人和機關領導的行政追究。這正是近年來多個省市國家賠償經費總花不出去的最主要原因。要解決這一困境，就必須還國家賠償為“國家的”賠償這一本源。國家賠償完全可以脫離賠償責任主體而單獨進行。也只有將違法責任的國家賠償義務與對違法責任的行政追究區別開來，并分別適用不同的程序，后者才不至于成為前者的羈絆。
從理論上講，國家賠償完全可以脫離賠償責任主體而單獨進行。比如將賠償義務機關設置于財政部門之下（或設置于人大內)，賠償費用直接在財政專項經費中支出。這樣，一個被國家機關侵犯的受害人在提請國家賠償時，將不再需要與作為賠償責任主體的那個機關糾纏不清，而只需向當地財政部門提供相應證明材料即可。
造成國家賠償法實踐尷尬的原因是多方面的，讓公眾暌違已久的修法，理應將其還原為一部切實有效的公民救濟法與官員責任法。回避官員責任，也就沒有有效的公民救濟。要想讓修訂后的國家賠償法不重蹈成為“國家不賠償法”的尷尬，修法時就應牢牢把握這一基本精神。 |