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近日有媒體報(bào)道，國務(wù)院向十一屆全國人大常委會第十二次會議作的落實(shí)審議意見報(bào)告顯示，審計(jì)署提出將繼續(xù)推動中央部門預(yù)算公開，爭取再經(jīng)過兩三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會公開。
這則被閱讀成“國務(wù)院首次為公開部門預(yù)算列出時(shí)間表，爭取3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)向社會公開全部部門預(yù)算”的新聞，很快傳遍了神州大地。熱心預(yù)算公開的人們，很是興奮。
高興有理，因?yàn)轭A(yù)算能夠全部公開，的確是一個(gè)了不起的進(jìn)步。但這則新聞里的預(yù)算公開，卻未必劃時(shí)代地有了時(shí)間表。因?yàn)檫@只是一個(gè)很普通的動議，離預(yù)算公開還很遙遠(yuǎn)。準(zhǔn)確地說，以審計(jì)署一個(gè)部門推動的預(yù)算公開，事實(shí)上不太可能完成。
因?yàn)檫@需要改變太多的法律法規(guī)，而目前沒有任何明顯跡象表明涉及到預(yù)算及其公開的法律法規(guī)，會發(fā)生朝向“全公開”的變化。
這則被全國議論的所謂預(yù)算公開的新聞，也就是一個(gè)簡單的日常匯報(bào)——國務(wù)院告知全國人大，其下屬的部門國家審計(jì)署認(rèn)為，預(yù)算公開是有必要的。至于是否預(yù)算公開和怎么預(yù)算公開，這不是審計(jì)署的分內(nèi)之事。因?yàn)椤吨腥A人民共和國預(yù)算法》里，沒有規(guī)定有包括審計(jì)署在內(nèi)的任何機(jī)構(gòu)有公開預(yù)算的權(quán)利和義務(wù)；而按照《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條第四款，雖然談到主動公開財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告，但條例的約束比法小多了——法都不讓我主動，我豈能按條例主動？
即使按照審計(jì)署最本位的法律《中華人民共和國審計(jì)法》，也無相應(yīng)條款決定它有公開預(yù)算的權(quán)利，雖然按照第三十一條“審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計(jì)單位按照規(guī)定報(bào)送預(yù)算……”但它可以拿到預(yù)算，和可以公開預(yù)算，是兩回事情。
現(xiàn)行條件下，審計(jì)署之所以最大程度地參與預(yù)算公開，不過是它可以發(fā)布預(yù)算審計(jì)的結(jié)果。但這個(gè)審計(jì)的結(jié)果，和審計(jì)的原預(yù)算藍(lán)本，是有區(qū)別的，而且不是全部藍(lán)本，即不是從草案制定到執(zhí)行完畢的全過程的參與。有人聽說過財(cái)政部邀請審計(jì)署參加年度預(yù)算草案的編制嗎？如何依法編制預(yù)算的研討會也許有，但編制過程肯定沒有。
國務(wù)院在設(shè)置審計(jì)署規(guī)定其職能時(shí)，涉及到預(yù)算問題的第三條說得很清楚，“向國務(wù)院總理提出年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果報(bào)告。受國務(wù)院委托向全國人大常委會提出中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的糾正和處理結(jié)果報(bào)告。向國務(wù)院報(bào)告對其他事項(xiàng)的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查情況及結(jié)果。依法向社會公布審計(jì)結(jié)果。向國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府通報(bào)審計(jì)情況和審計(jì)結(jié)果。”
這其實(shí)是最后一道工序，是對執(zhí)行預(yù)算過程和結(jié)果的監(jiān)督。而預(yù)算至少分草案和執(zhí)行，草案怎么出臺？那是財(cái)政部依法制定的，但依法制定和執(zhí)行預(yù)算的財(cái)政部門，沒有公開的義務(wù)。這個(gè)藍(lán)本從草案起，我國就沒有依法必須（“主動”不同于必須）公開的法律條文。
有意思的是，什么都沒有公開，依法審計(jì)預(yù)算的執(zhí)行過程和結(jié)果卻部分公開了，且在公開之中顯示審計(jì)署查處很有力度。
中新網(wǎng)12月28日電訊里就說國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義今日表示，1月至11月，全國審計(jì)和調(diào)查9.9萬個(gè)單位，查出違規(guī)問題金額2347億元，損失浪費(fèi)問題金額163億元，促進(jìn)國家財(cái)政增收節(jié)支521億元。
但這有說服力嗎？審計(jì)署審計(jì)的東西是什么我們都不知道，卻說審計(jì)了并且發(fā)現(xiàn)了大問題。那就等于財(cái)政部說：“我錢已花過了，報(bào)銷手續(xù)也已經(jīng)完成，你過來看看，然后告訴大家。”于是審計(jì)署很認(rèn)真地說：“好，我們履行審計(jì)；這些我看是違規(guī)的，要查處的。”于是審計(jì)署獨(dú)立審計(jì)的力度就出來了，但這種事后諸葛亮的力度，對推動中國的預(yù)算公開事業(yè)的助益有多大呢？
不過即使如此力所不逮、南轅北轍，但只要審計(jì)署真說過推動預(yù)算公開，也算是很積極的大事。為此歡呼一下可以，但還不能過于樂觀。因?yàn)閷徲?jì)署推動預(yù)算公開的前提和技術(shù)過程，都不具備。它那一點(diǎn)點(diǎn)獨(dú)立性，做預(yù)算公開的大事業(yè)，簡直是小馬拉大車，但要是它說審計(jì)的結(jié)果和過程先公開，然后倒逼預(yù)算公開，好像更合適。但這樣，這個(gè)獨(dú)立執(zhí)法的部門，會不會更累呢？
（作者系上海獨(dú)立財(cái)經(jīng)觀察人士） |