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政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型是總體趨勢(shì)，問題在于不要操之過急。根據(jù)目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，總體上應(yīng)處于不斷強(qiáng)化政策性金融體系的時(shí)期。可采取以條件相對(duì)成熟的國(guó)開行作為商業(yè)化轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)，但同時(shí)在農(nóng)業(yè)方面應(yīng)保持甚至擴(kuò)大非盈利的政策性金融支持。
政策性金融與商業(yè)性金融的分離，曾經(jīng)是中國(guó)金融體系改革中的重大制度突破。隨著金融問題逐漸成為決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的重要環(huán)節(jié)，金融體系中各個(gè)層面的制度優(yōu)化問題再次擺到了我們面前。其中，對(duì)于政策性金融在中國(guó)金融發(fā)展中的重新定位，也成為推進(jìn)金融改革與提高金融效率的重要突破點(diǎn)。
從世界范圍來看，政策性金融體系有三種基本發(fā)展模式。一類是美國(guó)模式，即由政府發(fā)起建立一些政策性金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作是市場(chǎng)化運(yùn)作，依靠專門法律來確定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)；一類是日本模式，就是由政府發(fā)起設(shè)立、并長(zhǎng)期保存政府控制的機(jī)構(gòu)。如日本的“兩行九庫(kù)”，以及這之外的三個(gè)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)；一類是德國(guó)模式，實(shí)際上是取美國(guó)模式和日本模式的中間形式，即在政府目標(biāo)與商業(yè)運(yùn)行之間達(dá)到最大限度平衡，代表性的是德國(guó)復(fù)興開發(fā)銀行。
美國(guó)的政策性金融體系主要表現(xiàn)出三方面特點(diǎn)。一是政策性金融機(jī)構(gòu)一般都是由政府出資設(shè)立，然后逐漸轉(zhuǎn)為債權(quán)人完全所有的合作性機(jī)構(gòu)。二是并未形成行政化主導(dǎo)的、龐大的組織構(gòu)架，而是以增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的效率、彌補(bǔ)商業(yè)金融的不足為原則，形成了多層次的、結(jié)構(gòu)合理的機(jī)構(gòu)體系。三是與其他國(guó)家的金融體系相比，美國(guó)的政策性金融更加體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的依賴性，政策性金融與商業(yè)金融密切結(jié)合在一起，事實(shí)上，由于美國(guó)具有非常發(fā)達(dá)和完善的資本市場(chǎng)和商業(yè)金融體系，政策性金融業(yè)務(wù)往往更多地會(huì)通過市場(chǎng)來進(jìn)行。
回顧我國(guó)在1994年建立三家政策性銀行時(shí)，基本思路是模仿日本模式，即以政府補(bǔ)貼和非盈利為目標(biāo)，該模式此后逐漸陷入困境。進(jìn)入21世紀(jì)，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而國(guó)開行也通過有效引入商業(yè)化運(yùn)行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范。經(jīng)過長(zhǎng)期爭(zhēng)論，今年的全國(guó)金融工作會(huì)議正式確立了政策性銀行改革的原則和思路。其中開發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運(yùn)作，主要從事中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)；進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，深化內(nèi)部改革。對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)，今后將通過實(shí)行公開透明的招標(biāo)制而展開。雖然改革細(xì)則尚未可知，但政策性銀行實(shí)行商業(yè)化運(yùn)行的基本趨勢(shì)已定。
在本次改革尚未全面鋪開之時(shí)，我們有必要進(jìn)一步反思政策性銀行的歷史地位和作用。其中最大的問題，就是要避免政策性金融改革思路走向極端，即從預(yù)期虧損、財(cái)政補(bǔ)貼為基本思路，一舉轉(zhuǎn)化為完全商業(yè)化運(yùn)行、盈利最大化為目標(biāo)的思路。對(duì)此，我們有三方面判斷。
一則，政策性金融機(jī)構(gòu)全面商業(yè)化的時(shí)機(jī)尚未成熟。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，政策性銀行的商業(yè)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，都是建立在一國(guó)金融不斷深化、資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上。這樣政策性銀行才可能在特定政策目標(biāo)約束下，游刃有余地進(jìn)行資金運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)控制。即使是開行自身已具有商業(yè)化條件，但由于資本市場(chǎng)普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散工具，同樣會(huì)面臨巨大的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。
二則，政策性金融業(yè)務(wù)全面商業(yè)化的時(shí)機(jī)尚未成熟。政策性金融業(yè)務(wù)涉及的往往是商業(yè)金融難以自發(fā)解決的領(lǐng)域，多是市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，采取招標(biāo)等市場(chǎng)化手段來實(shí)行政策性金融目標(biāo)，通常是基于兩種原因，一是超出了政策性銀行的業(yè)務(wù)容納能力，二是完全市場(chǎng)化運(yùn)行更有效率。而從國(guó)內(nèi)情況來看，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的很多領(lǐng)域還需要大量以非盈利、甚至虧損目標(biāo)的金融資源投入，也缺乏依靠市場(chǎng)商業(yè)化運(yùn)行的成功模式。在此情況下，脫離專門政策性金融機(jī)構(gòu)，全面實(shí)行業(yè)務(wù)市場(chǎng)化是不現(xiàn)實(shí)的。
三則，某些領(lǐng)域雖需要、但尚未建立起政策性金融支持，在商業(yè)化轉(zhuǎn)型的呼聲中容易被忽視。如中小企業(yè)、住宅等方面從未建立起有效的政策性金融支持體系，而這是多數(shù)國(guó)家所不可或缺的。
筆者認(rèn)為，政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型是總體趨勢(shì)，問題在于不要操之過急。根據(jù)目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，總體上應(yīng)處于不斷強(qiáng)化政策性金融體系的時(shí)期。對(duì)此，我們認(rèn)同以條件相對(duì)成熟的開行作為商業(yè)化轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)，但同時(shí)在其他領(lǐng)域則要更加慎重。例如在農(nóng)業(yè)方面應(yīng)保持甚至擴(kuò)大非盈利的政策性金融支持，建立包括純政策性、政策性與商業(yè)性結(jié)合、純商業(yè)性的立體的金融支持體系。此外，發(fā)展支持和約束中小企業(yè)和住宅市場(chǎng)的政策性金融機(jī)構(gòu)，也是當(dāng)前歷史階段所需要的。
（作者系中國(guó)社科院金融所貨幣理論與政策研究室副主任、副研究員） |