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隨著國家宏觀調控政策的見效以及今年世界金融危機對各地實體經濟的影響，房地產市場“過冬”導致土地流拍事件頻發，占地方財政收入40%--60%的土地出讓金大幅減少，使地方政府在財政上日益捉襟見肘。同時，中央政府放出了力度空前的四萬億拉動內需“救市”重拳，其中地方政府出資會占1/3左右。可是，這筆巨大開支從何而來？顯然，各地僅靠現有財政收入是遠遠不夠的。此時，作為解決地方財政困境的有效途徑之一——發行地方債券被重新提上日程可以說是形勢所迫。
其實，無論是從防止地方政府無償使用國債造成使用效率地下、惡意透支等短期行為，還是從減少中央政府投資地方基礎設施信息不對稱造成的項目質量難以保證，以及土地出讓金方式不可持續等角度來看，發行地方債券都值得嘗試。但嘗試不等于亂試，不能重蹈以往國有企業改制過程中規范制度缺失導致國有資產流失的覆轍。
早在2006年9月，我國財政部部長在亞太經合組織(APEC)財長會議上表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。之所以至今未實施，是因為客觀上存在很高風險。地方政府“只管借不管還”最后中央政府買單，以及為追求短期經濟效益和政績產生與宏觀調控相沖突的行為等風險，使中央政府面臨著兩難的選擇。在相關法制未健全的情況下確實易造成無法估計和彌補的后果。而如果開始實施制度就不到位，一旦形成路徑依賴后，再來改制就會遇到更大的困難。那時，不僅政治風險和經濟風險大，而且還會進一步加劇腐敗。
盡管發行地方債券有諸多風險，但兩害相權取其輕。發行地方債券可以減輕中央負擔，充分調動地方積極性，且在國外也不是沒有先例。我們完全可以設計一個好的融資制度，使其風險減至最小。因為制度與個人行為聯系很緊密。有效的制度安排能減少過程之間的信息不對稱，降低交易成本，提高市場效率，減少尋租行為。因此，要避免或降低地方政府償債能力風險以及盲目舉債的政治風險，建立完善的融資機制至關重要。我們認為，發行地方債券應具備以下基礎條件：
第一，
立法。中央政府應制訂一整套閉環制度，包括發行條件、程序、規模、范圍、雙方責權利分配，獎懲制度等。
第二，
建立健全機構。成立國家級、省級地方債券管理機構及第三方檢查機構。國家級管理機構主要負責宏觀管理，包括項目的審批、協調等。這樣一來可避免各地區重復建設浪費嚴重，二來可控制不利于宏觀調控的行為。省級管理機構主要負責協調、監管所屬各區域的債券發放和使用等情況。地方管理機構負責具體操作和實施。地方政府應制定目標和中長期計劃，合理布局，有序開發和建設。地方政府可聘請專業人士進行項目的策劃和管理。
第三，
項目立項應在本地區進行公開聽證。信息公開制度是杜絕幕后交易的最好“防腐劑”。錢應用在刀刃上，用在老百姓最急需的地方。上萬億的投資不能為官員“拍腦袋”決策失誤買單，也不能成為腐敗的重災區。
第四，
監管和審計。只有完善的監管機制才能減少“豆腐渣”工程。應由第三方機構不定期檢查項目完工質量、進度、資金有無挪用等情況，堅決懲處工程建設中違規違紀行為，嚴防杭州地鐵塌陷事故重演。設立監督電話，群眾“雪亮的眼睛”可最大程度減少信息不對稱。
第五，
追溯問責制。項目責任人實行首席問責制。責任人離職后保留3-5年的追溯期，問題重大應追究法律責任。“一個好的制度可以使壞人干不了壞事；而一個壞的制度，也可以使好人干不成好事”。因此，發行地方債券，可行，但務必好制度先行。(作者單位：西南財經大學) |