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放行地方債開始進入實質性程序階段。17日召開的十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議，聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報。現在，有關地方政府債券發行的操作性文件已發給地方討論，省級政府和計劃單列市已開始酌情上報發債規模。
新制度吸取了過往教訓
需求會創造自己的供給。當前，放行地方債勢在必行，這種必要性已壓過了制度配套上的不完善。在成熟經濟體，地方債券的規模甚至超過國債規模；但在我國，發行地方債還不是一個常規性的制度安排，更多地是一項臨時性的救市舉措。即便謹慎如此，在地方債發行上，仍然是教訓多于經驗。
正確評價這次發行地方債的效果，一個合適的參照系就是看是否解決了此前發債中的問題。筆者的初步結論是，這次發債在現有的分稅制和《預算法》框架中較好地完善了中央代發地方債的程序，但無法形成一個長效機制。
中央代地方發債的關鍵在于如何硬化地方政府的財政約束，使其成為地方債權利和義務的完整承擔主體。在這一點上我們是有過教訓的。1998年亞洲金融危機期間，我國曾通過發行1080億元長期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。轉貸是一種特殊處理方式，是指中央政府發行國債籌資，再通過商業銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方逐年歸還。轉貸資金不體現在赤字上。但如果是代發，就會有系列權責利明確的配套規定出臺，地方政府將會明確為償債主體。但其后轉貸資金的償還情況并不理想，一些財力薄弱的省份無力歸還，最終由中央財政兜底。
新制度有三大改進
此次發行地方債在兩方面進行了重大改進。首先，兩次發行地方債的最大不同在于由當年的“轉貸”變成了“代發”，將地方債的權責更好地聯系在了一起。具體做法是地方債由財政部代理發行，地方政府債券被冠以“財政部代發XX年XX省政府債券（XX期）”的稱謂，支付發行費也由財政部代辦；地方政府承擔還本付息責任，按期繳送至財政部的專戶，然后由財政部代為償還，未及時向財政部上交本息、發行費等資金的，在年度結算時，財政部與地方財政結算時如數扣繳，并處以罰息。理論上，債券發行主體已是各個地方政府，償還債券的資金保障在于地方財政收入，違約責任也將由地方政府承擔。這一點使得地方按時還本付息更具可操作性。
其次，增加了限制風險的措施。中央據悉，此次地方債的額度分配原則，將主要依據地方政府的財政收入和償還能力。最后將中央和地方項目的配套需求、地方償還能力作為分配的依據。另一方面，嚴管資金使用方向，避免用于經常性開支。地方政府債券籌集資金須納入地方財政預算管理，由地方人大審核、監督。
此外，從發行規模上看，2000億元的規模對解決地方財力匱乏能起到一定補充作用。中央政府出臺4萬億元的經濟刺激計劃，對地方政府的資金配套能力提出了挑戰。據有關部門測算，2009年地方政府的資金配套任務將達6000億元，而其配套能力只有3000億元，缺口達3000億元。在這種情況下，地方政府對放行地方債的積極性很高，因為面臨著嚴重的資金缺口。
解決地方財政困境要長效機制
綜上所述，這次地方債發行有望彌補上世紀發債時的種種弊端，但這些改進只是在現有框架中做出的。這些改進應該能夠保障發行地方債作為一項臨時性措施發揮作用，但卻無法形成一個長效機制以解決當前地方的財政困境。
還是讓我們回到地方不能發債的根源。然而現行財政體制，未能解決地方政府尤其縣鄉的財政困境。我國的分權體制并不徹底，尤其是在省級以下不按劃分稅基模式，而依照討價還價的包干與分成模式處理省以下四個層級的體制關系，造成“事權重心下移，財權重心上移”。這種體制安排下，地方政府很難成為一個負責任的政府，也就是說，地方財政無法真正硬化。有研究報告顯示，我國各級地方政府承擔的債務保守估計在4萬億左右。顯然，部分地方政府的財政并不符合穩健性原則，負債程度甚至觸及了破產線。這是地方政府還無法對自己行為負責的證據。這其中有多種原因，上面提到的財政體制上問題顯然是其中之一。如果因為體制安排上的錯配，地方財政“負擔”沒有對應的稅收支撐，地方政府就有了不對自己負債負責的借口。
這樣看來，禁止地方發債的制度安排，反映了中央對于地方財政權力失去約束的隱憂（地方政府出于自身利益考量，無限擴大支出的偏好和沖動），也是擔心地方政府債務最終變成中央政府或有負債的現實考慮。中央代地方發債的困境在于，為了消除地方政府不償債的風險，中央必需加強審批審核等程序，而這一程序反過來成了中央對地方債券的一種背書，導致地方對其債務關系變得不再可信。發債的資格由中央決定而不是由市場決定。此外，由于地方財政不透明，市場難以對其所發債券進行合理定價。這也使得難以形成一個規模可觀的地方債市場。
一個國家的財政史是驚心動魄的。建立成熟的地方發債機制可謂是牽一發而動全身，此次改革，其中的點滴進步值得我們為之欣慰。 |