2011年底以來，在證監會主席郭樹清、全國社保基金理事會理事長戴相龍等人多次呼吁下，養老金入市的猜測在資本市場掀起了陣陣漣漪。對此，專家指出，目前養老金入市仍面臨著基金統籌層次太低，個人賬戶欠賬太多等問題，相關制度和市場情況亦達不到要求，拓寬養老金投資渠道需慎之又慎。
實現省級統籌：還有很長的路要走
從去年年底開始，有關地方社會保險基金將進入股市保值、增值的消息就廣泛傳開。據媒體報道，知情人士透露，國務院正在審議一項提議，允許養老基金部分配置股票。該提議或允許10%-20%的省級和大城市的養老基金資產逐步投入股市，根據對地方養老金規模的一項官方估計，這相當于1800億至3600億元人民幣。該消息一出立即在市場上引起了巨大反響，然而，有專家指出，社會保險基金分布管理過于分散，統籌層次過低仍是養老金進入資本市場障礙之一。
“實際上養老保險省級統籌在管理上并沒有真正到位，除幾個直轄市和個別省份外，大多數采取的都是養老保險的省級調劑金模式，而不是完全的養老保險基金省級統收統支。”大連理工大學教授陳仰東在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，養老保險基金的分散管理與“碎片化”狀態，導致了其很難實現集中管理運營，更對其安全運行與保值增值提出了挑戰。
事實上，盡管養老保險省級統籌成果正在進一步鞏固，但從政策執行情況來看，收繳的養老保險基金仍然大部分掌控在市級政府、縣級政府等兩千多個獨立的行政單位手中，我國目前現有2000多個社保統籌單位，也就是有2000多個資金池。
陳仰東認為，全國統籌是養老保險發展的最終形式，只有提高統籌層次才能減少養老保險基金的風險源，這樣既可以降低管理費用，又可以降低監管難度。還可以使基金形成合力，有利于實現較大規模、較為穩健的組合投資策略，實現基金投資的保值增值。
“空賬”1.3萬億：財政難補制度缺陷
除了統籌層次過低，個人賬戶的巨大“空賬”也讓社保基金入市的前景撲朔迷離。
目前，我國施行的是上世紀90年代確立的統賬結合的養老保險制度，基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。社會統籌由單位負擔繳費，目前為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%，其產權屬于個人所有，原則上不能調劑借用，個人賬戶實行的是長期封閉積累、產權個人所有的“完全積累”制。
中央財經大學保險學院教授褚福靈在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，從理論上講，個人賬戶的積累更具有長期性、儲備性，有保值增值的巨大需求。但實際操作中仍有很多工作沒做：養老金計發辦法的改革使社會統籌基金“虧欠”了個人賬戶太多的資金，所謂個人賬戶的資金被用于支付當期養老金，由此形成規模龐大的“空賬”，這一數字據估算約有1.3萬億元。
為解決“空賬”可能帶來的養老金支付壓力，中國在2000年開始了“做實”個人賬戶試點，目前已有13個省開展試點。但對個人繳費賬戶做實，現在養老金收支就有缺口，使得財政補貼成為剛性。
不僅如此，在全國區域經濟發展不平衡的背景下，各省社會保險基金積累很不平衡。在經濟發達地區，或者在勞動力流入較多的省份，其社保基金積累規模大，增長也較快，如社保基金節余最多的廣東省，其社保基金累計余額已達2276億元。相反，在經濟落后或者勞動力流出較多的地區，其社保基金積累規模就較小，甚至經常出現收不抵支的現象。
據統計，2010年若剔除1954億元的財政補貼，企業部門基本養老保險基金當期征繳收入收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個，缺口高達679億元，甚至到了難以離開財政補貼的程度。隨著老年人口的不斷增多，地方社保基金缺口加大，醫療保險基金支出快速增長，“未富先老”的狀況將使養老保險金支付壓力劇增。
專家指出，社保基金要投資資本市場，就必須有全新的制度設計。然而，分析人士指出，在當前以及今后很長一段時間內，各省級行政區間的巨大經濟差距將繼續存在，各地對自身利益的爭奪與保護將繼續存在，中央政府也很難在短期內完全協調好各省級行政區的利益訴求。
“安全第一”：基金入市需慎之又慎
盡管困難重重，但社保基金保值增值的需求仍然十分強烈。據估算，由于目前地方養老金的管理手段比較簡單，主要是存銀行和買國債，基本社會保險基金結余自2010年來實際縮水達100—300億。基本養老保險中迫切需要投資增值的個人賬戶，盡管空洞猶存，但在已部分做實的13個省市中，也有了2039億元資金。
“養老金進行市場化投資運營需要解決的問題還有很多，還有很長的路要走。”褚福靈認為，除了做實個人賬戶、逐步提高統籌層次之外，要先對“誰負責中國人的養老錢”達成共識。此外，養老金拓寬融資渠道是趨勢，但必須保證“安全第一”，要慎之又慎，適度增值。他認為，養老金長線進入資本市場，主體應進入債券相關市場，這是養老金獲取穩定收益的根本，股票部分應該是提升收益及增值的部分。
據媒體稱，目前，國家養老金監管委員會、省級養老金托管委員會、獨立的運營管理機構等3種模式成為養老金投資機構設置的備選方案。而對于廣東千億養老金入市的說法，廣東省人力資源和社會保障廳日前回應稱，這應是多方猜測的結果，廣東社保基金的管理模式目前仍參照以往的管理模式，大部分存銀行，養老金的管理辦法、保值增值計劃，其事、權都需經過上級主管部門和國務院的最終認定方可進行。