統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是我們黨總結歷史經(jīng)驗、適應形勢需要、堅持科學發(fā)展、從政治和全局高度提出的指導全面建設小康社會的大思路、大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要通過工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，改變我國農業(yè)基礎薄弱、農村發(fā)展滯后、農民增收困難的局面，建立起新型工農、城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個歷史過程，路徑的選擇必須立足國情和發(fā)展階段，并根據(jù)各地的實際情況確定發(fā)展措施和任務；必須搞好總體規(guī)劃和頂層設計，統(tǒng)籌兼顧，合理布局，有計劃有步驟地推進，防止重復建設、分散投入；必須堅持政府主導、農民主體和社會參與，強化政府支持、保護和服務，引導和鼓勵社會資本投入，充分調動農民的積極性和創(chuàng)造性，形成推進合力；必須以改革為動力，創(chuàng)新體制機制，鼓勵和支持有條件的地方率先突破，為全國積累經(jīng)驗、提供示范。各地經(jīng)驗表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要以建立城鄉(xiāng)平等的要素交換關系為前提，以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距為目標，以逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為方向，以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設社會主義新農村為主要任務，加快形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調發(fā)展新局面。
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破除城鄉(xiāng)二元結構，建立城鄉(xiāng)平等的要素交換關系 |
我國城鄉(xiāng)差距大，很大程度上是由于資源配置不合理，農村資源過多地流向了城市。計劃經(jīng)濟時期，我們通過工農產品價格“剪刀差”，靠農業(yè)的積累發(fā)展工業(yè)、建設城市。改革開放以后，“剪刀差”逐步消弭，但資源要素不平等交換依然存在。在土地收益方面，盡管征地補償費用逐年提高，但還是低于土地市場價格。在建設資金方面，農村儲蓄存款大量外流，農民貸款難問題還沒有得到根本解決。在勞動就業(yè)方面，農民工與城里人待遇不平等，同工不同酬的現(xiàn)象依然存在。在市場機制作用下，資源要素總是向高收益高回報的產業(yè)和區(qū)域配置，特別是在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進時期，更容易從農業(yè)轉向工業(yè)、從農村流入城市。因此，不能將建立城鄉(xiāng)平等要素交換關系的任務簡單地推給市場，而應當發(fā)揮政府宏觀調控的作用，推動資源要素在農村和城市之間平等雙向流動。
加強農民土地權益保護。要減少農村土地流失。探索在集體所有前提下農民土地財產權益的實現(xiàn)形式，開展完善土地承包經(jīng)營權權能試驗，改革土地管理制度，修改土地管理法。調整土地收益分配政策，按照“取之于地、用之于地”的原則，把大部分土地出讓收入用于農業(yè)生產基礎設施建設，特別是農田水利建設和高標準農田建設，真正把這項關乎長遠的基礎建設作為國家戰(zhàn)略、國家工程，制訂規(guī)劃、加大投入、扎實推進。
改善農村金融服務。要推動資金回流農村。首先，加強政策激勵。按照黨的十七屆三中全會提出的“縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款，主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款”的要求，明確比例、嚴格考核、強化獎勵。其次，改善服務機制。大力發(fā)展為農服務的小微型金融機構，并探索大中型銀行和小微型銀行的信貸合作機制，鼓勵大中型銀行開展涉農貸款批發(fā)業(yè)務、小微型銀行開展零售業(yè)務，形成相互配合、優(yōu)勢互補的格局。
促進城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)。要給農民工平等待遇。繼續(xù)加強農民工權益保護，讓農民外出務工找到工作、拿到工資、勞動安全，工傷大病有保險、有地方住、子女能上學。加快推進戶籍制度改革。放開中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)戶籍，并逐步放寬大中城市落戶條件，以就業(yè)、居住、交稅、繳納社保、技術等級等作為落戶條件，讓穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民工尤其是新生代農民工轉為市民。
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調整國民收入分配格局，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距 |
城鄉(xiāng)差距很大程度體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距上。“十一五”期間，農民人均純收入從3587元上升到5919元，年均實際增長8.9%，比“十五”期間的增速高3.6個百分點。特別是2010年農民人均純收入實際增幅達10.9%，比城鎮(zhèn)居民收入增幅高3.1個百分點，城鄉(xiāng)收入差距由上年的3.33∶1縮小為3.23∶1，這是1998年以來城鄉(xiāng)收入差距首次縮小。2011年前三季度農民人均現(xiàn)金收入增速達13.6%，又比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅高出5.8個百分點。但也應看到，農民增收基礎還比較脆弱，增收渠道還比較匱乏，城鄉(xiāng)居民收入差距擴大趨勢還沒有得到根本扭轉。特別是目前世界經(jīng)濟復蘇放緩，歐洲主權債務危機惡化，我國小微型企業(yè)面臨一定困難，對農民就業(yè)增收會帶來影響。黨的十七屆五中全會提出“十二五”期間要“努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步”的目標任務，這就要求在大力挖掘農業(yè)增收潛力的基礎上，進一步調整國民收入分配格局，努力使農民收入實現(xiàn)持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。
在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，完善農產品價格形成機制，促進農民工工資穩(wěn)定增長。繼續(xù)實行農產品價格支持保護政策，不斷完善主要農產品最低收購價和臨時收儲政策，按照“小步快跑”的思路，穩(wěn)步提高糧食最低收購價。嚴格落實農民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，合理提高最低工資標準，推進工資集體協(xié)商、工資支付保證金等制度的實施，促進農民工工資水平穩(wěn)步提升。重點關注小微型企業(yè)運行情況，加大政策扶持力度，穩(wěn)定農民工就業(yè)規(guī)模和工資水平。
在國民收入再分配環(huán)節(jié)，以補貼補助為重點，加強公共財政對農民生產生活的支持。隨著國家財力的增長，加大對農民的補貼力度。穩(wěn)定和完善現(xiàn)有“四補貼”政策，增量部分向主產區(qū)和種糧大戶傾斜。研究設立農作物防災減災關鍵技術專項補助。
對老少邊窮地區(qū)、困難群體給予政策傾斜，促進其收入加快增長。加大對老少邊窮地區(qū)的扶貧開發(fā)力度，實行連片開發(fā)，支持優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展，提高其自我發(fā)展能力。去年，中央決定建立草原生態(tài)保護獎勵機制。今后對山區(qū)、漁區(qū)等也應建立完善的生態(tài)補償機制，解決好農民增收和生態(tài)保護兩難問題。
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公共財政向“三農”傾斜，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化 |
城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務不均等，是城鄉(xiāng)差距的重要表現(xiàn)。長期以來，在城鄉(xiāng)分割體制下，農村公共服務主要靠農民自己來辦，造成農村公共產品短缺。縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，就要推動公共財政向農村覆蓋，增加農村公共產品供給，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。黨的十六大以來，我國在推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面取得了明顯成效。農村義務教育經(jīng)費保障機制逐步建立，新型農村合作醫(yī)療全面推開，新型農村社會養(yǎng)老保險試點范圍迅速擴大，農村最低生活保障制度普遍健全，農村水電路氣房建設力度進一步加大。但也應看到，公共服務資源在城鄉(xiāng)之間的配置仍然失衡，農村公共服務投入不能滿足實際需要，農村醫(yī)保、低保、養(yǎng)老等社會保障水平還比較低。應加快推進公共財政向農村傾斜，使城鄉(xiāng)居民享有均等的發(fā)展機會和基本公共服務。
加快發(fā)展農村社會事業(yè)。在農村教育上，加大對農村留守兒童的服務力度，加強農村寄宿制學校師資，落實好農民工隨遷子女義務教育“兩為主”政策。大力發(fā)展農民職業(yè)技能培訓，逐步將中等職業(yè)教育免學費政策擴大到所有農村學生。在農村醫(yī)療衛(wèi)生上，繼續(xù)提高新農合籌資水平和保障水平，普遍開展新農合門診統(tǒng)籌，加快建立健全農村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。在農村社會保障上，進一步落實地方政府對新農保個人繳費部分予以適當補助的政策，提高新農保的統(tǒng)籌層次。逐步實現(xiàn)農村低保應保盡保，提高保障標準。在發(fā)展農村文化上，加快以農村基層和中西部地區(qū)為重點的公共文化服務體系建設，鼓勵社會力量興辦農村文化產業(yè)，重視解決新生代農民工的精神文化需求問題。
加強農村公共服務體系建設。按照黨的十七屆三中全會提出的“在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監(jiān)管等公共服務機構”的要求，下決心增加經(jīng)費投入，加大基層農技推廣體系改革與建設示范縣等項目實施力度，加強服務機構設施條件建設。進一步深化縣鄉(xiāng)行政管理體制和財稅體制改革，著力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在強農惠農政策落實、教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、農村土地管理等方面的公共服務和社會管理職能。進一步理順村黨支部、村民委員會和集體經(jīng)濟組織的關系，完善新形勢下的鄉(xiāng)村治理結構，創(chuàng)新農村社會管理。加強基層黨組織建設，推進政務公開和民主管理，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度。加強集體經(jīng)濟組織建設，完善集體資產監(jiān)管和運營，不斷增強服務功能。加快培育農村社區(qū)服務組織、農民專業(yè)合作社以及各種農村公益性組織，發(fā)揮其在反映訴求、化解矛盾、提供服務等方面的作用。
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按照“三化同步”要求，加快建設現(xiàn)代農業(yè) |
城鄉(xiāng)差距大，基礎性的原因在于產業(yè)發(fā)展差距大。黨的十七屆五中全會明確提出了“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農業(yè)現(xiàn)代化”的重大任務。“三化同步”的著眼點在于，加快建設現(xiàn)代農業(yè)，補齊農業(yè)基礎薄弱這個短板。近年來，在中央強農惠農富農政策的推動下，我國現(xiàn)代農業(yè)和社會主義新農村建設取得了很大成就。但也應看到，我國仍處在傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變的關鍵時期，農產品需求剛性增長，資源約束不斷加劇，農業(yè)基礎依然薄弱。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化是相互聯(lián)系、互為條件的。按照“三化同步”要求推進現(xiàn)代農業(yè)建設，就是要用工業(yè)化理念、先進技術和物質裝備、現(xiàn)代經(jīng)營組織形式發(fā)展農業(yè)，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、轉移農村富余勞動力的帶動作用，努力實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展。
加大對糧食主產區(qū)的扶持力度。發(fā)展糧食生產是建設現(xiàn)代農業(yè)的首要任務。穩(wěn)定和提高糧食綜合生產能力主要靠主產區(qū)，關鍵是通過利益補償來解決主產區(qū)種糧吃虧問題。應按照國家功能區(qū)建設的要求，將糧食生產功能性補償納入糧食生產大縣獎勵因素，大幅增加中央財政對糧食生產大縣的一般性轉移支付，幫助主產區(qū)增強財力，提高公共服務能力，調動地方發(fā)展糧食生產的積極性。
強化農業(yè)科技創(chuàng)新和推廣應用。農業(yè)的出路在科技。應加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新體系建設，重點突破制約糧食生產的重大關鍵技術難題，加快關鍵技術集成配套和推廣。特別是盡快培育一批增產潛力大的高產優(yōu)質品種。整合種業(yè)資源，構建以產業(yè)為主導、大企業(yè)為主體、大基地為依托、產學研結合、育繁推一體化的現(xiàn)代種業(yè)體系，加快提升我國種業(yè)科技創(chuàng)新能力、企業(yè)競爭能力、供種保障能力和市場監(jiān)管能力，進一步提高良種覆蓋率，加快良種更新?lián)Q代。
加快農業(yè)機械化步伐。適應勞動力轉移和人力成本上升的新形勢，推動良田、良制、良種、良法、良機有機結合。繼續(xù)擴大農機購置補貼規(guī)模，提高農機裝備水平，優(yōu)化農機裝備結構，推廣先進適用農機裝備和技術，重點提高水稻插秧、玉米收獲和深松整地等薄弱環(huán)節(jié)的農業(yè)機械化水平，積極發(fā)展農機社會化服務。
推進農業(yè)產業(yè)化。大力提升農產品產后初加工水平，發(fā)展精深加工。加大對農業(yè)龍頭企業(yè)的信貸支持，不斷完善企業(yè)與農戶間利益聯(lián)結機制。進一步落實農民專業(yè)合作社法，加大對農民專業(yè)合作社扶持力度，提高合作社的服務能力和水平。引導企業(yè)向園區(qū)集中，集約利用資源，防止工業(yè)、城市污染轉入農村。
穩(wěn)步推進農業(yè)規(guī)模經(jīng)營。加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，健全農村土地流轉市場，引導鼓勵農民按照依法自愿有償原則流轉土地承包經(jīng)營權。引導技術、資金等向種養(yǎng)大戶和專業(yè)能手集中，提高土地資源利用效率和農業(yè)生產能力。通過優(yōu)化區(qū)域布局和開展統(tǒng)一服務來實現(xiàn)種植業(yè)規(guī)模化。大力發(fā)展家庭養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)，推動養(yǎng)殖業(yè)生產經(jīng)營規(guī)模擴大。
（執(zhí)筆：陳曉華）
