近期，中國央行行長周小川關于地方債的觀點被媒體熱炒。周小川指出，地方債應主要出售給當?shù)鼐用瘢詷?gòu)成對地方政府債務的約束。
此言一出，一片嘩然。實際上，這個觀點是周小川在今年4月份參加中國金融40人論壇的演講內(nèi)容，他本來是探討主權(quán)債務的約束和激勵機制，主旨是想表達通過債務屬地化或本地化來約束發(fā)債主體的沖動，避免債務外延產(chǎn)生的火燒連營。主要邏輯是屬地居民更了解當?shù)卣呐e債意圖，容易達成共識，有利于債券定價，可以約束和監(jiān)督政府的行為。
這是個好想法，但在我國實施起來有些困難。以美國地方政府發(fā)債為例，他們需要充分地披露舉債意圖和財政預算，并需要當?shù)刈h會和當?shù)鼐用裢镀北頉Q，投票通不過就無法發(fā)債。只有這樣，才能對地方政府的舉債擴張產(chǎn)生制約作用，我們目前顯然還不具備這樣的條件。
但我們應該朝著
“約束機制”這條路來走，讓地方政府的財政收支和公共服務公開透明，走向陽光化，防止制造地方債務危機和制造“代際不公”。長期的政府債券往往都具有“跨代分配”(或“代際分配”)的特征，前人短期舉債后人長期來還，這樣會制造諸多代際不公平現(xiàn)象。這種行為在短期之內(nèi)雖然會刺激經(jīng)濟，但卻會損害長遠利益。
從《預算法》修正案草案公布的內(nèi)容來看，決策層對地方政府自行發(fā)債還是持謹慎態(tài)度，對地方債在法律條文上仍未“開口子”。十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行
“限額管理”的規(guī)定，并重申“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。而我國《擔保法》第8條也明確規(guī)定：“國家機關不得為保證人”。
如果地方債既無地方政府信譽擔保，也無法律保護，其違約風險應該很大，就不應該隨便賣給居民。況且，目前中國的地方債主要是由地方政府成立的融資平臺來承借，融資平臺舉來的債既不屬于地方債，也不屬于公司債，是一個為地方政府籌資的特定融資平臺。現(xiàn)在參與借債的大都是銀行等機構(gòu)投資者，他們既有迫使地方政府還債的能力，也有自我抵御風險的能力，而居民根本不具有這樣的能力。
另外，地方政府的舉債沖動靠屬地居民無法抑制，因為地方債和地方融資平臺有考核和財稅制度限制。自1994年分稅制改革之后，地方稅體系遲遲不能成型，隨著地方財政收入的緊張，各地方之間出現(xiàn)了相互競爭、相互角力的格局。以往除了舉債，經(jīng)營城市的土地出讓金收入是地方財政的主要來源之一，但隨著房地產(chǎn)調(diào)控和土地財政收入打折扣之后，地方政府只能想方設法去舉債和增加收稅，而這與當前宏觀減稅的大背景相悖，但卻是目前的現(xiàn)實狀況。
如果想真正落實減稅政策，想徹底改變地方財政“寅吃卯糧”，打破土地財政，就必須要盡快啟動財稅體制改革，調(diào)整中央與地方之間的稅收分配格局，適當向地方政府傾斜分配，讓地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。否則，土地財政難以打破，房地產(chǎn)調(diào)控難以落實，減稅政策很難執(zhí)行到位，地方政府的舉債沖動也難以抑制。另外，地方債以后也應該有限度地發(fā)放，若非得發(fā)行，就一定要堅持“誰借誰還”的原則，實施行政責任追溯機制，盡量避免制造過多的代際不平等現(xiàn)象。