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近日發(fā)布的中央“一號文件”雖然是以創(chuàng)新農業(yè)經營體制為重點，但對農地使用權改革特別是農村集體產權制度方面的改革首次提出了具體部署，并對許多地區(qū)的政策探索給予“定調”，這一重要動向引發(fā)諸多猜想。
在此之前，1月上旬，全國國土資源工作會議已對農村土地管理制度改革做出具體部署。去年底召開的中央農村工作會議強調，當前和今后一個時期要守住充分保障農民土地承包經營權這條底線，不能限制或強制農民流轉承包土地。而去年十八大報告則首次明確提出，要依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。國務院去年還發(fā)布了《關于加強農村土地整治權屬管理的通知》，據悉，農村土地股份制改革研究業(yè)已完成，《確定土地所有權和使用權規(guī)定（論證稿）》基本形成，完善土地權利制度和促進土地統(tǒng)一登記試點工作也做出部署。而深受關注的《土地管理法》修訂草案和《農村集體所有土地征收補償安置條例》據說都起草完畢。有業(yè)內人士說，《集體建設用地流轉條例》也已開始起草。國土部方面已表示，今年還將重點推進農村集體土地財產權實現(xiàn)方式、土地審批制度改革立法，重點研究宅基地和集體建設用地使用政策，符合集體土地的增值稅、契稅等政策。
一系列政策舉措表明，中國農村的生產關系正面臨重大調整和突破。農地使用權改革與前不久修訂的農民集體所有土地征收補償制度，是中國農村土地制度改革的根本。農地使用權改革中包括農地流轉改革，農地流轉是農村家庭承包的土地通過合法形式保留承包權，而將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。在中國加速城鎮(zhèn)化進程、農村人口大量流向城市的背景下，通過改善農地流轉狀況，讓農地得以集中使用，使得規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農業(yè)經營模式能夠全面展開，可以極大地提高農業(yè)生產效率和農地平均收益，而農民也會因為獲得合理回報而積極支持城鎮(zhèn)化。
中國農村的土地流轉在十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后，獲得了快速發(fā)展，但在流轉規(guī)模不斷增加的同時，問題也不斷增多，農民的農地使用權不斷受到嚴重侵犯：一些地方的農村村委會代替農民簽訂流轉合同，強迫農民流轉土地。還有許多土地流轉期限過長、流轉價格偏低。甚至一些商業(yè)企業(yè)失信于農民，讓失地農民遭受較大經濟損失。而不完善的市場機制，也讓農民在農地流轉中的合法權益難以得到有效保護。更由于對地權的界定模糊，農地所有權抵押受到法律限制。因此，農地使用權需要進一步清晰，同時也需要安排和建立農地金融發(fā)展制度，農地經營權價值評估也需要確立科學依據。此外，由于監(jiān)管不力導致的農地被租賃企業(yè)大面積、長時間撂荒現(xiàn)象必須有效終止。
最重要的問題是，農地價格補償標準長期偏低，土地增值的豐厚收益，被征地農民往往難以合理分享。而不允許農村建設用地進入市場，加上農民沒有農地使用權，也就不能借機獲益。農民僅有農地承包經營權，必然造成農地產權缺失，妨礙農地正常流轉。
我們看到，保障農民地權是今年一號文件的核心精神，可見決策部門意識到保障農民地權已是中國實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的最基本要求和實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的前提要件。
當農民擁有了地權，就有了對土地進行處分的權利，這種權利是土地市場價格形成的必要條件。農民有了地權，農民在中國社會各領域的發(fā)展中就會享有比較強勢的地位。過去因征地而激化的中國社會矛盾，也必然因此得到緩解。
但人們同時也不能不有所擔憂。保障農民地權如果只是停留在文件上的口號，如果土地規(guī)劃依舊拒絕農民參與而只是政府意志的體現(xiàn)，如果農地補償仍打白條，仍可隨意克扣和截留，所謂保障農民地權怎能不仍是一句空話，仍是農民的空夢？
只有一號文件明確提出的“權屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度得到真正落實，中國農村和農業(yè)的發(fā)展活力才會再次被激發(fā)出來。
由此來看，農地使用權的落實與否將檢驗改革推動者的誠意。
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