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如今，房屋拆遷問題已是社會(huì)生活中一大熱門話題。政府、開發(fā)商以及居民之間的博弈激烈而有戲劇性。如何處理好這其中的種種問題，其實(shí)關(guān)鍵在于利益平衡。而如何實(shí)現(xiàn)利益平衡，這將涉及到現(xiàn)在理論界同樣熱門的話題——公眾參與問題。
2007年6月9日，酒仙橋地區(qū)將進(jìn)行投票，讓該地區(qū)的老百姓來決定和危舊房改造有關(guān)的一系列問題。這是一個(gè)典型的公眾參與。但是不難想象，這樣一個(gè)程序走完之后，問題并沒有解決。因?yàn)椋绾螌?duì)待那些被多數(shù)人意見所掩蓋的少數(shù)人的意見將提上日程。如果處理得不好，勢(shì)必又會(huì)出現(xiàn)不少“釘子戶”。
這樣想來，難道是“全民公決”這樣的“公眾參與”程序用錯(cuò)了？
要想清楚這其中的道理，首先要了解“民主”觀念的演變過程。
首先，“代議制”式的民主并不能解決所有問題，行政決策中的“公眾直接參與”式的民主在現(xiàn)代社會(huì)非常重要。以前關(guān)于民主的理念是一種“代議制”式的民主理念，即由公民選舉議會(huì)以及部分行政官員，選舉過程完成以后，公民就不再參與，國家事務(wù)完全交給這些民意的代表者來行使。而當(dāng)國家變成為“行政國”時(shí)，大量的日常行政事務(wù)都會(huì)涉及公民的切身利益，單靠幾年一次的選舉不能使民意得到充分有效的表達(dá)，于是，日常行政中的公眾直接參與就變得十分必要，它也是民主價(jià)值的體現(xiàn)。
其次，很多時(shí)候需要的是“協(xié)商式”民主，而非“票決式”民主。人們常常認(rèn)為，民主的核心理念是：公民享有平等的投票權(quán)，少數(shù)服從多數(shù)。這種嚴(yán)格的“票決式”的民主雖然強(qiáng)調(diào)了意見的表達(dá)和正反意見的比例，但有其自身的缺點(diǎn)：一是不利于利益各方理性有效交流，容易使不同的意見擴(kuò)大化分裂化；二則不利于保護(hù)少數(shù)者的利益。于是“票決式”的民主開始向“協(xié)商式”民主過渡。后者將理性公民之間的協(xié)商引入民主過程之中，通過參與者之間真誠、理性的討論，提升民主的質(zhì)量。使決策不僅僅是意見的聚合，不僅僅是程序上的“多數(shù)決定”，而是有質(zhì)量的、理性的決定。
公眾參與可以通過多種方式進(jìn)行：正式的程序有聽證會(huì)、論證會(huì)等。非正式的程序有座談會(huì)、公告-評(píng)論程序，以及最近在美國興起的協(xié)商民主程序。
酒仙橋地區(qū)的危改恰恰就是涉及到公民切身利益的行政事務(wù)，它不能通過幾年一次的選舉來采納公眾的意見。
6月9日的“全民公決”，是在紛爭(zhēng)已起，政府的決策將難以執(zhí)行的時(shí)候才做出的。這種遲到的正義無疑使其價(jià)值打了折扣，因?yàn)閷?duì)于每個(gè)居民而言，他們面臨的結(jié)果或是全輸，或是全贏，而沒有第三種可能。
按照政府的邏輯，既然危房鑒定已經(jīng)做出，那么危改決定就有了正當(dāng)依據(jù)。但客觀理性地來分析：居民的住房是否屬于危房是一個(gè)問題；應(yīng)否拆遷改造是一個(gè)問題；而以何種方式、何種條件來進(jìn)行拆遷改造是另一個(gè)問題。第一個(gè)問題是需要依靠專業(yè)技能和專家理性來做出的，公眾參與沒有太大的實(shí)際意義，但后兩個(gè)問題則與居民的利益休戚相關(guān)。政府將三個(gè)不同的問題化而為一，簡(jiǎn)化了程序，是這次事件的癥結(jié)所在。
因而，將這三個(gè)問題分別看待和處理，并且提供各種適當(dāng)?shù)姆绞阶尮妳⑴c非常重要。這等于給了開發(fā)商、政府和有著不同利益訴求的群眾共贏的第三種可能性。
但是，參與方式需要更為精巧的設(shè)計(jì)才能達(dá)到公眾參與的效果。
以問卷調(diào)查為例，這一形式雖然起到了匯集民意的作用，但是并不能算作公眾參與。在美國即使是最簡(jiǎn)易的公眾參與模式——“通告-評(píng)論程序”都有最基本的四步程序要求：即行政機(jī)關(guān)首先把擬議制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容公布于《聯(lián)邦登記》之上，供利害關(guān)系人了解和評(píng)論；利害關(guān)系人有權(quán)通過各種方式，就已經(jīng)公布的擬議規(guī)章向行政機(jī)關(guān)遞呈意見；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮但并不受縛于利害關(guān)系人提出的相關(guān)意見；行政機(jī)關(guān)最后公布的規(guī)章必須包括一個(gè)關(guān)于制定規(guī)章的根據(jù)和目的的簡(jiǎn)要說明。而民意調(diào)查只是一個(gè)政府或開發(fā)商的單方行為，與真正的公眾參與程序相去甚遠(yuǎn)。
而“全民公決”這一程序的可行性也值得商榷。正如本文之前所說的，協(xié)商民主作為一種理論和制度方案，主要是基于對(duì)程序化的“票決式”民主的批判和反思而提出的。尤其是對(duì)公民日常生活中的微觀問題的決策，對(duì)涉及多元的利益而又沒有非此即彼的正確答案的決策，以及對(duì)可以有多種解決路徑的問題的決策，協(xié)商式民主更顯得必要。在本事件中，如果把“全民公決”作為公眾參與的方式，并最后以強(qiáng)制拆遷作為最終解決手段，雖然問題得到了解決，但可以預(yù)想，這會(huì)加深不同利益團(tuán)體間的矛盾，加深人們對(duì)政府的怨恨，并可能會(huì)使“釘子戶”事件再度上演。這是一種口號(hào)式的、群眾運(yùn)動(dòng)式的“多數(shù)人的暴政”。因此并不是最好的解決途徑。
最后，筆者的一點(diǎn)建議是：政府、開發(fā)商和有著不同利益訴求的公民團(tuán)體可以分別派選代表組成一個(gè)協(xié)商委員會(huì)，具體地商討詳細(xì)的拆遷方案。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理的基礎(chǔ)上，對(duì)不同情況的公民可以不同的方式安置和賠償，最后試圖找到一個(gè)各方都滿意各方也都有讓步的均衡解。
(本文作者系北京大學(xué)憲法與行政法學(xué)博士) |