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政府預算管理的三條“底線”

2007-08-13 作者：高培勇來源:中國網

　　連續幾年的“審計風暴”，讓我們意識到規范政府預算制度的重要性。隨之而來的問題也提到我們面前：規范化的政府預算制度應該是什么樣子？參照典型市場經濟國家的做法，結合我國國情，似可列出三個基本條件，即政府部門經費實行“供給制”、全部政府收支進預算、財政部門統攬政府收支。這三條當為建設規范性政府預算管理制度所必須遵守的“底線”。
　　政府部門經費實行“供給制”。一些政府部門違規收錢用錢的現象之所以屢禁不止，一個重要原因在于政府部門經費來源的“雙軌制”。除了財政撥款，眼下政府部門的部分經費還需依賴自身“創收”，而“創收”的辦法當然要在制度外去尋求。只要這種財政撥款與部門自籌經費的格局延續一天，政府部門就會兼具社會管理者和經營者兩種角色，就兼有公共利益和局部利益兩種動機。所以，從完善社會主義市場經濟體制出發，政府部門經費要著眼于實行財政統一供給——全部來源于財政預算撥款。即便難以一下子消除“雙軌制”，也要將“供給制”作為目標，并逐步創造條件趨近“供給制”。
　　全部政府收支進預算。以政府收支作為統計口徑，可以納入這一口徑的有預算內收支、預算外收支和制度外收支。其中，預算內收支的管理比較規范——有統一的制度規范，納入預算，接受人民代表大會的審議；預算外收支的管理規范程度次之——有比較統一的制度規范，部分在預算中反映，部分游離于預算之外，不完全接受人民代表大會的審議；制度外收支的管理幾乎談不上規范——由各個地方或部門自立規章，自收自支，不納入預算。從市場經濟的行為規范來看，預算外和制度外的收支屬于非規范性收支。非規范性收支既然能夠脫離預算控制，它的取得和支用便與部門利益甚至個人利益脫不了干系。所以，應把建立完整統一的政府預算納入視野，取消制度外政府收支，將預算外政府收支納入預算內管理，進而形成覆蓋整個政府收支的政府預算。
　　財政部門統攬政府收支。專門設置一個財政部門管理政府收支，其初衷是割斷政府部門的行政、執法行為同其服務或管理對象之間在“錢”上的直接聯系，不讓政府部門的行政、執法行為偏離既有的法律和政策軌道。這樣做的最大好處，就是可以從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個規范的制度環境下以規范的行為履行職能。所以，如果把財政部門視作政府部門同其管理或服務對象間的一堵“錢”上往來的隔離墻，那么，讓財政部門將有關政府收支的事情統一管起來，顯然是必須堅持的政府部門行為規范。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入如關稅、規費交由特定政府職能部門收取，也要納入“收支兩條線”的制度框架，實行“代收”、“代征”。