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農村土地改革塵埃落定如何正確解讀土地流轉

2008-10-22 來源:重慶時報

    10月19日，由中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》全文公布。至此，關于農村土地制度改革的種種猜想與激辯終于答案揭曉塵埃落定。
    9月30日，中共中央總書記胡錦濤在安徽小崗村考察時告訴鄉親們，“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，同時，“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”。而對于“土地流轉”的解讀，此前有意見認為，農村土地的自由流轉將引發土地所有制層面的劇變，這場“新土改”的意義決不亞于30年前的“承包到戶”。擔憂者則認為，如此一來有可能出現大量失地農民。
    現在《決定》指出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”這一表述所包含的信息，與胡錦濤總書記此前在小崗村的表態是高度一致的。所謂的“土地流轉”是一種通俗和粗略的說法，其本意應該是農民土地承包經營權的流通及轉移。應當指出，土地流轉的提法和實踐都早已不是新鮮事物。2001年中共中央首次就農地承包權流轉發布文件，此后的相關政策文件對這一制度多有提及和強調。
    十七屆三中全會的相關表述，是對業已存在的土地流轉制度的進一步認定和發展。此前輿論圍繞土地流轉的分歧，是不約而同地對土地流轉的概念作了邊界的放大。事實上，無論是高層講話還是三中全會《決定》，對于土地流轉的表述都明確界定為農民土地承包經營權的流轉。這說明能夠進行流轉的，是農民對集體土地的承包經營權益，而非土地本身。而其流轉的對象，僅僅是農業內部的個人或合作組織。流轉的用途，也被嚴格界定為農業生產經營本身，而不是建設用地。在輿論此前的爭議聲中，土地流轉被解讀為土地所有權向工商資本及城市用地的流轉。
    也就是說，此前爭辯雙方所討論的是土地流轉之外的類似于土地私有的概念。而在可以看到的將來，土地私有對于中國似乎并無實現的可能性。不過盡管流轉的概念已完全不同，討論所體現出的傾向性仍然值得注意。贊成土地“自由”流轉(實質是私有)的一派，其理由看似林林總總，但歸納起來無非三種主要視角。效率的視角，認為農村土地流向城市工商資本可以提高產出的效率。利益的視角，認為土地歸農民所有，由他們經談判的方式流轉給用地者，能夠保護農民在征地中的利益。城市發展的視角，認為宅基地的自由流轉有利于為城市提供更多的建設用地。
    問題在于，土地不僅是效率的載體，更是農民利益的載體。城市房屋產權歸居民私人，但圍繞拆遷，還是出現了種種問題。這也說明，產權并不能自動產生保護農民征地利益的功能。城市對農民宅基地的窺伺，更暴露出掠奪的傾向。更為嚴重的是，上述種種已經不是純粹理論的探討，而被某些地方推入了實踐的層面。十七屆三中全會顯然注意到了這一點，專門對土地流轉設定“三不”(不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益)的紅線，可以看作是對某些傾向性的政策回應。至此，公眾對于土地流轉應該具備理性的認知。

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