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權力制衡是未來中國改革的關鍵 　　近日，世界銀行行長佐立克來中國訪問，參加世界銀行（WorldBank）與中國國務院發展研究中心聯合編制的《2030年的中國》研究報告的發布會，他所帶來的這項研究報告的中心信息是：“中國現已走到其發展道路上的一個轉折點”；中國必須加快和深化改革，尤其是政治體制改革，才能避免在“沒有太多預兆”的情況下快速經濟放緩的危險。世行和國務院發展研究中心的這份報告還警示說，中國經濟急速放緩，可能會令銀行業和其他產業中的問題惡化，甚至可能引發經濟危機。 　　進一步深化改革，已成為當今中國社會各階層的一般共識。中國社會已經到了非進一步改革不行甚至到了改革刻不容緩的關頭，但問題是如何改？中國的下一步改革，尤其是政治體制改革，從哪里著手？如何啟動？改革的核心和關鍵又是什么？ 　　2012年2月28日，世界銀行行長佐利克在北京舉行的記者會上，向中國政府決策層進一步提出了改革的6條建議：（1）重新界定國有部門和私營部門的作用，完成向市場經濟的轉型；（2）推動創新，建立與全球研發網絡相連的開放型社會；（3）促進綠色發展；（4）為所有人提供均等機會和社會保障；（5）加強財政體系建設，改善財政可持續性。這涉及三個關鍵領域：確保各級政府有充足的財力以滿足支出需求；籌集更多的財政收入；調整支出結構，提高社會和環境方面的支出比重；（6）確保中國作為國際社會的利益攸關方繼續融入全球市場。 　　佐利克提出的這6項建議乍看來宏大、全面且現實，但仔細分析一下，好像每一條建議均非常“虛”，并沒有真正觸及當今中國經濟、政治和社會體制運行的核心問題。并且，即使這6條改革建議涉及的確實是當今中國社會需要解決的問題，但其具體可行性和可操作性也值得懷疑。 　　在經歷了30多年的改革開放和經濟高速增長，當前中國經濟社會所面臨的根本問題是什么？要理解這個問題，首先要大致理清當今中國社會存在的一些亟待解決的社會問題主要有哪些。 　　縱觀近些年來在中國社會內部發生的種種經濟社會問題，大致可粗略地將其歸納為以下8大類： 　　第一，政府官員腐敗、貪腐案件大量發生且屢治不果。 　　第二，社會財富占有和收入分配上的差距不斷拉大，社會收入分配的基尼系數已經接近0.5。 　　第三，整個社會越來越靠政府和國有部門的項目投資和高投資率來維系經濟增長。 　　第四，居民家庭收入和消費占國民收入的份額持續下降。 　　第五，廣義貨幣不斷膨脹，房價和消費品物價快速上升，導致中國食品和日常生活用品物價水平已經接近有些甚至超過發達國家。 　　第六，在普通居民收入增長緩慢的情況下，政府用在醫保和社保方面的財政支出又嚴重不足，導致民生困頓、民怨積累。 　　第七，社會誠信和商業倫理嚴重缺失，食品安全、產品質量、環境污染乃至商業欺詐等問題在各種媒體上不斷曝光，屢治不果。 　　上述七類問題不斷惡化，又衍生出了困擾當今中國政府決策層的第八個社會問題：一些惡性事件和萬人以上群體事件時有發生，社會內部的緊張程度不斷增強。 　　為什么在中國經濟高速增長時期蘊生并積累下來上述8大社會問題，且上述問題交織在一起而不斷惡化？追根溯源，就會發現，上述深層次的經濟社會問題，直接或間接地——或多或少地——與政府的行政權力不受任何實質性的約束與制衡有關。 　　單從中國的稅收和財政體制來看，現在中國各級政府已掌握了十幾萬億的財稅收入，加上各地政府的賣地收入和其他各種預算外收入，保守地估計也有十七八萬億元（中央黨校的周天勇教授曾估算，在2010年中國各級政府的實際財政收入已達到了15萬億元）。這么大的政府財力“盤子”，各級政府的財政收支又不公開透明，政府官員腐敗時有發生且屢治不果，還不是這種缺少民主預算和財政公開透明的制度安排的一個必然結果？當今中國社會內部財富占有和收入分配差距的不斷拉大，中國的大多數富人大多與權力有直接和間接的關系，難道不與具有這種財政體制安排的基本政治制度有關？ 　　上面所說的當今中國社會的8大類問題，越來越強烈地告訴人們，中國政府的財政稅收體制是到了不改不行的時候了。與政府體制和整個政治體制連在一起的財政體制改革，應該是當下和未來中國政治體制改革的一個核心問題。 　　由此看來，當今中國社會中存在的一些深層次的經濟與社會問題，并不是市場化改革不足和不夠的問題，而是在已市場化了的當今中國社會中政府不但調控和管理著市場，而且以市場化的手段直接參與市場，一些政府官員在發展經濟的過程中或公開或隱秘地運用所掌控的權力和巨大的資源來為自己家人和親友謀利和尋租的問題。因此，未來中國要走向一個良序的市場經濟社會，必須用民主和法治的現代制度規則來使政府的權力受到實質性的約束和制衡。如果現代民主政治的制度規則不能在未來中國社會中確立，政府權力不受人民代表的任何實質性的制衡，那么任何表層的市場化改革、任何政治體制改革、“重新界定國有部門和私營部門的作用來完成向市場經濟轉型、乃至將現在的國有大企業進一步的私有化”都只會流于空談，肯定達不到預想的目標。 　　一句話，在當今中國的經濟社會格局之下，在政府與市場的邊界沒有清楚地界定之前，在政府及其官員的權力尤其是征稅權和財政支出權沒有受到人民代表實質性的約束和制衡之前，試圖重新界定“國有部門與私有部門的邊界與作用”，甚至主張將現有國有大企業進一步私有化，只會徒勞無功。若真的按此改革思路走下去，只會使一些直接掌握著行政權力和與權力有關的人在國有企業進一步私有化的過程中再次暴富，從而進一步拉大中國社會財富占有和收入分配的差距，惡化當今中國的上述8大社會問題。 　　當今中國社會所需要的顯然是深層次的社會改革，尤其是根本性的政府體制和政治體制改革。中國未來的改革，也顯然是個系統工程，需要整體地考慮和根本性地改。當然，中國社會兩三千年的歷史，尤其是中國過去30多年的改革成功經驗均告訴世人：中國社會的改革，需要漸進地進行，而且往往是在危機中“應對出來的”。這也意味著中國社會在當下乃至在未來均容不得，也經受不起“大爆炸式”的改革。但是，現在看來，從約束和制衡政府的財稅收支權入手、建立現代民主政治下的有限政府（limitedpowerofgovernment）應當是探索未來中國改革道路的一條基本思路。把已經醞釀并蹉跎了十余年，但目前仍在全國人大財經委、國務院和財政部之間進行內部“協調”和“博弈”的《預算法修正案（草案）》盡快掛在全國人大的網站上，并在社會各階層之間進行廣泛討論和征求意見，最后修訂出一部符合現代民主法治精神的預算法，這應該被作為我國未來政治體制改革的一個重要環節。從中國社會當前的格局和未來發展趨勢來看，尤其是從中國未來法治民主政治體制建設的愿景來看，只有徹底把《預算法》從現在的財政部門的“組織法”（即規范下屬政府部門和其他部門預算資金的籌集和取得、使用和分配的法律）修改成為對各級政府和財稅部門預算收支行為的約束和制衡的“權責法”，即成為人民代表制衡和監督各級政府和財政部門預算收支和管理的法律，才符合這種漸進性政治改革的整體思路和大方向。 　　2012年3月1日謹識于復旦 　　2012年3月16日改定 　　本文2012年3月2日發表于《華爾街日報》中文版筆者《經濟學如詩》專欄 第 1 2 3 4 5 6 7 頁