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經濟參考網讀書頻道

從多數到少數

我們投票的頻率更高了，比以往高了很多。這是過去50年中公民生活的主要趨勢之一，至少對于西方民主國家的公民來說是這樣。1960年以來，有18個國家始終如一地貫徹民主制度，其中包括美國、加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭及大部分西歐國家。1960~2000年，在這18個國家中的絕大多數國家，公民參與投票的頻率都提高了。這些國家的公民因此有了更多的機會選舉或抵制代表他們的議員，也可以通過公民復決投票表達他們對公共政策或國家優先事項的態度。選舉更頻繁并不等于選民參與度更高：在許多西方國家，近年來投票的棄權率上升。但那些選擇去投票的人有了更多的政治參與機會，這也意味著政治家們不得不多次爭取公眾的認可。持續不斷的選民監督和反復競選造成的負擔不僅縮短了當選官員制定決策或選擇優先投入時間和政治資本的事項時目光的長遠性，也極大地限制了他們的自主權。
　　我們投票的次數增加了多少？拉塞爾·多爾頓和馬克·格雷的研究回答了這個問題。在1960~1964年這5年間，他們所調查的國家中舉行了62場全國性選舉。在1995~1999年這5年間，這些國家舉行了81場全國性選舉。選舉的次數為什么增多了？這或許和以下因素有關：選舉規則的變化、公民復決次數的增多，或是一些國家新成立的地區議會需要選舉。歐盟成員國要定期舉行歐洲議會選舉。兩位研究者指出，統計數據涵蓋的是舉行選舉的天數，而不是各個選舉日舉行選舉的次數。事實上，選舉次數增加的趨勢可能比數據所顯示的更強烈，因為許多國家都把多場選舉（比如，總統選舉和國會選舉，或者國會選舉和市級選舉）集中在一天進行。相對于上述趨勢而言，美國的情況可能是個例外，它的傳統是每兩年在11月舉行一次全國性選舉。但這并不是說美國人投票的頻率降低了。事實上，美國眾議院每兩年就改選一次，其周期是所有民主國家中最短的，這使得美國人成為全球投票頻率最高的選民。
　　全球范圍內，各級政府選舉的頻率都在提高。賓夕法尼亞州立大學教授馬特·戈爾德對199個國家在1946（或國家獨立的年份）~ 2000年的國會民主選舉和總統民主選舉進行了追蹤，他發現，在此期間，這199個國家舉行了867次國會選舉和294次總統選舉。換言之，在這54年間（其中包括民主還不那么盛行的十幾年），全球平均每個月都有兩場重要選舉。
　　非營利機構國際選舉制度基金會是全球最重要的選舉技術援助機構，該基金會主席比爾·斯威尼曾對我說：“對我們服務的需求在激增。幾乎所有地方的選舉頻率都在提高，我們可以感覺到人們對能夠保證選舉真實透明的制度和技術的渴望。”
　　政治領袖們的行動正受到越來越多的限制，選舉頻率的提高只是其中之一，選舉多數票數量的驚人下降也是限制作用的反映。當今時代是一個少數派統治的時代。2012年，在經濟合作與發展組織這個“富裕國家俱樂部”的34個成員國中，只有4個國家的政府在議會中擁有絕對多數席位。在印度，35個政黨在2009年選舉中獲得了議會席位；1984年以來，還沒有哪個政黨能贏得議會的絕對多數席位。事實上，全球范圍內，單一政黨贏得議會絕對多數席位的情況都在減少。“二戰”結束以來，在選舉式民主國家，少數黨派贏得了一半以上議席；2008年，少數黨派控制的議席達到了55%。即使是在那些非民主國家，少數黨派的影響力也在擴大。在那些國家中，少數黨派30年前占據的議席還不到10%，而現在已經增加到了近30%。
　　所以，當今天的政治家宣布自己得到了“選民授權”時，他們多半只是一廂情愿而已。只有在選舉中明顯獲勝，才有資格用這個詞，但這種情況現在已經非常罕見。政治學家們指出，即使是在美國這個看似能分出明顯勝負的兩黨制國家，在近年來的多次總統選舉中，也只有1984年羅納德·里根擊敗沃爾特·蒙代爾成功連任的那一次能稱得上是壓倒性勝利。里根不僅在50個州中的49個州以及哥倫比亞特區贏得了勝利，獲得了相應的選舉人票，還獲得了全國59%的實際投票，在他之后，還沒有哪位總統候選人能追平或打破這一紀錄。在三黨制、四黨制、五黨制國家或主要政黨數量更多的國家以及眾多小黨并存的國家，這樣的勝利就更罕見了。
　　于是，高貴的執政藝術現在更多仰仗的是一種骯臟的實踐技能：組成并維護執政聯盟。而聯盟中討價還價的政治交易增強了小黨派的影響力，它們可以尋求獲得具體政策讓步或內閣職位。選票分散的選舉對小黨是有利的。事實上，邊緣政黨（那些觀點激進、只關注單一議題或只在某個地區有影響力的政黨）無須淡化自己的立場去吸引中間派選民就能夠行使更多的權力。鼓吹沙文主義和自由主義的意大利北方聯盟、以色列外交部部長阿維格多·利伯曼組建的極右翼政黨、主張分裂的比利時弗拉芒聯盟黨，以及印度國會和地方議會中的各共產主義政黨，在聯盟中都有著極大的影響力，聯盟中的其他政黨雖然反對他們的綱領，卻不得不拉攏他們。例如，2011年12月，迫于國大黨領導的執政聯盟中兩個政黨的強烈反對，印度總理曼莫漢·辛格不得不做出屈辱的讓步，擱置了讓外國超市擁有合資企業51%股權的計劃。
　　關于聯盟的爭論揭示了選舉“贏家”從一開始就不得不做出妥協的事實。2010年5月，英國選舉產生了一個懸峙議會，戴維·卡梅倫領導的保守黨和尼克·克萊格領導的自由民主黨組成了執政聯盟。這兩個在移民及歐洲一體化等問題上分歧強烈的政黨都做出了極大讓步。但有時，聯盟是很難建立的。2010年，荷蘭的無政府狀態持續了4個月。比利時曾經的境況更糟糕，1988年，比利時的政治家們用了150天的時間才建立起執政聯盟，創造了該國的紀錄。這看上去已經夠糟了，可是在2007~2008年，受到講荷蘭語的弗拉芒區和講法語的瓦隆區之間沖突惡化的困擾，比利時的無政府狀態持續了9個半月。其間，極端派別曾煽動弗拉芒區徹底從比利時分裂出來。2010年4月，比利時政府宣布集體辭職，此后，該國又陷入了漫長的政治僵局。2011年2月，比利時打破了之前由緬甸保持的無政府狀態持續時間的紀錄。2011年12月6日，在經歷了541天的僵局之后，比利時新首相終于宣誓就職。盡管政治家們權力的不斷削弱引人注目，荒誕的政府危機可能會造成嚴重后果，但比利時的經濟和社會發展與其他歐洲鄰國一樣在穩步進行。事實上，標準普爾下調比利時信用評級才是真正迫使對立的政黨尋求解決辦法的原因。
　　近期針對政府組成、任期和執政結束等方面的研究進一步證實了權力的衰退。其中，斯堪的納維亞的研究人員所做的一項研究引人注目。這些研究人員搜集了17個歐洲民主國家自“二戰”結束以來或成為民主國家之日起（如希臘、西班牙和葡萄牙）詳細的政府信息，其中包括德國、法國、英國及其他重要歐洲國家的數據。這些研究的結果并不能推廣到印度、巴西或南非等國家，但它們仍然醒目地占據了媒體頭版頭條的位置，展示了當前民主國家中政治的日益分裂。以下是一些例子。

執政者的優勢在消失

一般情況下，盡管執政黨和執政聯盟擁有任免權和關注度等諸多內在優勢，但只要支持者失去了對他們的熱情，而反對者手中又握有可以攻擊他們的把柄，他們就很可能失去一些選票。近年來，這種現象增加了：對歐洲17個民主國家的一項分析顯示，自20世紀40年代起，執政者謀求競選連任時失去選票的數量不斷增長。20世紀50年代，執政者平均失去1.08%的選票；20世紀80年代，這一比例為3.44%；20世紀90年代，這一比例幾乎翻倍，達到了6.28%。20世紀50年代，被調查的國家中有35個國家的內閣連任成功，37個失敗；20世紀90年代，只有11個連任成功，46個失敗。展開此項分析的政治學家漢內·瑪爾特·納魯德和亨利·瓦倫還指出，這一趨勢不僅在英國或荷蘭等歷史悠久的民主國家比較明顯，在希臘或葡萄牙這樣年輕的民主國家也是如此。換言之，這一趨勢與民主實踐的歷史和傳統無關。

政府下臺更快

還有證據表明，“二戰”結束以來，越來越多的執政聯盟或內閣在任期未滿之前就因為政治內訌而下臺。政治學家將內閣的下臺分為兩個不同的類別：一類是有嚴格法律依據的，即憲法有相關規定、根據法律規定需要定期選舉或首相去世后必須有人接任；另一類具有隨意性，即由政治動蕩引發，比如內閣因政治糾紛而辭職或沒能贏得議會的信任投票。根據此前提到的斯堪的納維亞的研究人員搜集的歐洲17個議會制民主國家1945年以來的政府數據，20世紀七八十年代，后一類情況比前一類情況出現得更多（分別占72.9%和64.7%），并且與之前幾十年相比，兩者之間的比例差距也更大。不過，20世紀90年代，兩者的比例是持平的。
　　21世紀前10年，后一類情況增多的趨勢又加速了，這并不足為奇。自2008年經濟危機爆發以來，政府倒臺、內閣解散、聯盟岌岌可危、政府部長遭到解職、曾經不容置疑的政黨領袖也被迫辭職。當經濟問題席卷整個歐洲，當權者面對危機時的無能為力表現得極其明顯。
　　大量證據表明，即使是在非議會制民主國家，在競選中獲勝的執政者也要受到諸多限制，其所獲得的“選民授權”因此被削弱。在美國，政府的挫敗感越來越強，一個原因就是，參議院批準總統對政府各部部長的提名所需要的時間越來越長。正如紐約大學學者保羅·萊特所說：“從總統提名到參議院批準提名要經過6個多月，這在1964~1984年是聞所未聞的。”在那20年間，從提前得到提名通知到提名最終被批準，只有5%的被提名人等待的時間超過6個月。對比今天極其緩慢的速度，過去的速度簡直快得令人難以置信。萊特發現，在1984~1999年，30%的被提名人等待的時間超過6個月。另外，在1964~1984年，50%的提名都是被快速批準的，被提名人等待的時間只有一兩個月，而在1984~1999年，這一比例只有15%。未來10年，隨著政治“極化”的加劇，這一趨勢只會愈演愈烈。

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